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旅游规划设计

国土空间规划改革对编制旅游规划提出了哪些新要求?

发布日期:2019-11-04
  近日,为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
  《指导意见》明确要求,按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线内,自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动,其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动,在符合现行法律法规前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动,主要包括:不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设等活动。
  此前,中国旅游报记者专访中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟,就5月23日中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进行了深入的交流。沈迟认为——
  国土空间规划:让“一张蓝图绘到底”
  5月23日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》),明确提出到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
  旅游业发展方兴未艾,旅游市场潜力巨大。做好旅游规划,指导好旅游业发展,是满足人民群众对美好生活的向往的一项重要工作。《若干意见》出台之际,提升、完善和改进旅游规划的内容、理念和方法,做好旅游专项规划,既能更好适应旅游业发展需求,也是对空间规划体系的完善。

  顶层设计管长远
  现代意义上的国土空间规划的实践和理论探索,是从20世纪20年代开始的。那时,西方许多国家陷入经济危机,工厂倒闭,城市人口大量失业外流,单一的城市规划已经无法满足经济社会振兴的需要。于是,人们开始寻找以区域为整体对象的国土空间规划作为治国振兴之策。整体性是国土空间规划的价值和意义所在。
  长期以来,我国各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。这些问题归根结底是规划不科学造成的,是各类规划从本位主义思想出发,把局部利益、短期效益、部门职责凌驾于战略性、长远性、全局性之上造成的。
  《若干意见》明确提出,要将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合,今后就是一个名称——国土空间规划,实现“多规合一”。同时形成一个平台,即国土空间基础信息平台,全国“一张图”,从而实现规划编制更加科学、实施监管更加严格的目标。
  《若干意见》的出台,标志着我国国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”已经基本形成。“四梁”是指规划体系的四个子体系:规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系;“八柱”又称“五级三类”体系,“五级”指全国、省级、市、县和乡镇五个层级,“三类”指总体规划、详细规划、专项规划三种类型。
  《若干意见》的出台,在我国国土空间规划历史进程中具有里程碑的意义,对建立我国覆盖全域的空间规划做出了制度性的系统安排,明确国土空间规划是各类对空间开发保护利用做出专门安排的相关专项规划的基础。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。
  2014至2017年,国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部联合在全国开展了“多规合一”试点工作,积累了宝贵经验。“多规合一”能够把国家发展战略通过自上而下的规划编制进行层层落实,特别是一些约束性指标的传导和落实,比如中央要求划定好“三条线”——生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。
  国土空间规划不仅仅是总体规划,还涉及交通、水利等基础设施专项规划,具体地块用途、开发建设强度等详细规划,因此规划具有许多公共管理的内容,并不只涉及行政主管部门和专业机构,也涉及普通民众利益。“多规合一”以后的国土空间规划,要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上,融合它们的优势,既注重宏观也注重微观,既注重自然也注重人文,既有管控也有发展,既要研究实体空间也关注经济社会问题,既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。
  党的十八大以后批复的北京城市总体规划和上海城市总体规划,可以看作是国土空间规划的先行“试点”。以《北京城市总体规划(2016年—2035年)》为例,规划提出调整用地结构,压缩中心城区产业用地,适度增加居住及配套服务设施用地,增加绿地、公共服务设施等基础设施用地;率先实现城市总体规划与土地利用总体规划两图合一,建立“一张图”审批管理平台。《北京城市总体规划》提出的五大类42个评价指标,都与老百姓的生活紧密相关。

  谋全局也谋一域
  及时、有效对接国土空间规划,对旅游规划来说既是机遇也是挑战。国土空间规划体系有助于规范旅游规划内容体系,提升旅游规划效率,提高旅游规划的可操作性,但也对旅游规划提出了全新的要求。
  《若干意见》指出,国土空间规划要体现战略性。要体现国家意志和国家发展规划的战略性,自上而下编制各级国土空间规划。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略,明确空间发展目标,优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局,确定空间发展策略,转变国土空间开发保护方式,提升国土空间开发保护质量和效率。
  不谋天下者,不足以谋一域。编制旅游规划,首先应该了解旅游业在当地宏观发展战略中的地位和作用,了解本地旅游业在所在区域的文化旅游总体发展格局中的定位。在发展规划的战略性指导下,旅游规划提出实现发展战略在旅游业上的具体策略。在当地发展战略和区域旅游总体格局这两个坐标之下,结合本地各类资源禀赋条件,发挥比较优势,确定旅游业目标定位和发展策略。
  《若干意见》提出,国土空间规划要提高科学性,提出了“几个坚持”:坚持生态优先、绿色发展,尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律,因地制宜开展规划编制工作;坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间;坚持山水林田湖草生命共同体理念,加强生态环境分区管治,量水而行,保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络,推进生态系统保护和修复,依法开展环境影响评价等。
  这方面要求同样适用于旅游规划。第一是以生态文明思想为指导,尊重自然规律、经济规律和社会发展规律;第二是结合实际节约集约发展、划定保护底线发展、可持续发展;第三是发展的同时保护好生态环境;第四是统筹好各行各业发展与保护的诉求;第五是发挥好各领域专家作用,广泛开展公众参与;第六是运用好新的技术手段,提高规划编制水平。旅游规划首先也需要认识旅游发展的客观规律,保障规划的科学性。
  《若干意见》要求,国土空间规划要加强协调性。强化国家发展规划的统领作用,强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容,其主要内容要纳入详细规划。
  国家发展规划是统领,国土空间规划是基础。旅游规划就要在统领的指导下,以国土空间规划为基础,合理配置旅游发展所需的各类空间资源。遵循国土空间总体规划,对旅游空间资源进行配置是一项新的要求。这就需要旅游行业能够在国土空间规划编制期间就提出旅游业发展的空间需求。不同的目标有不同的预设前提,不同的目标又有不同的空间资源配置,而区域性基础设施、地方公共服务的提供乃至大的经济社会环境、居民收入水平和结构、国家相关政策又对旅游目标的实现有着重要影响。
  《若干意见》还提出要注重规划的操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则,明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求,同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施,提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求,健全规划实施传导机制,确保规划能用、管用、好用。
  要编制一个好用适用的旅游规划,在空间上与国土空间总体规划保持一致,具体内容能够在详细规划中得到落实是规划能用、管用的基础。要做到好用,还需要在既有旅游规划的基础上,研究项目的策划、资金的筹措、建设的周期、投资的回报,研究当地居民的获得感、游客的满意度、投资商的回报率和风险度,研究就业的带动、政府的服务,评估对生态的干扰和旅游资源利用的合理性。总之,对旅游规划提出了更加综合和全面的要求。

  约束监管更严格
  国土空间规划改革,是党的十八大以来,党中央和国务院提出的系列重大改革之一,对地方政府开展国土空间规划督察,是国家自然资源督察的重要内容。按照《若干意见》的规定,未来要充分发挥国土空间基础信息平台的作用,上下传导联通共通,构建整个监管体系。在整个规划实施管理当中,要充分利用大数据、遥感监测,以及国土空间规划“一张图”,及时比对、及时监测,发现在国家该管控的方面有没有突破,及时纠正、及时发现问题和解决问题。
  旅游规划同样有实施与监督的任务。旅游发展目标的实现,既与旅游基础设施建设相关,又与旅游发展的外部环境相关,还与旅游经营有着密切的联系。有时候一个偶发事件会给地方旅游业带来难以估量的影响或损失。青岛的“一盘虾”和雪乡的“一间房”,都曾给当地旅游业造成很大损失,对旅游品牌的影响也是巨大的。因此,旅游规划也不是一成不变的,根据形势的发展,按照程序做出适当的调整是难免的,这个调整要及时反馈到国土空间规划的管理部门,以便对国土空间规划做出适当的调整。
  要树立规划的权威意识。再好的规划,不认真执行、不落实到底,也不会是一个好规划。以前总有人说:规划规划,墙上挂挂;还有人说:政府一换届,规划也就跟着换届了。实践中还出现过这样的情况:这一届政府提出要往东边发展,下一届政府可能要提出往西边发展,把规划的落实搞得七零八落、支离破碎。
  习近平总书记多次指出:“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”规划实际上就是画出一张蓝图,本来想画一幅风景优美的山水画,可后来今天改一下、明天改一下,今天涂一下、明天涂一下,可能就像大家讲的笑话一样,画张飞最后变成画石头,最后没办法,只能涂成一个黑色的扇面。
  空间规划自然要聚焦空间,但是不能只拘泥于空间,特别是不能把规划的空间看作三维的静态空间。首先要理解空间的流动性。比如深圳统计常住人口是1200万人,但从移动大数据的角度来测量,应该是2000万人甚至更多,城市的公共服务设施、基础服务设施是应该对应后面这个服务人口的规模去配置的。同时要理解空间的成长性。从过去到现在再到未来,空间的变化无时无刻、无处不在,因循守旧不可取。国土空间规划要具备时空一体的思维。
  建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程,不可能一蹴而就。综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,整体谋划国土空间开发保护格局,科学布局生产、生活、生态空间,加快形成绿色生产方式和生活方式,保障国家战略的有效实施,推动实现高质量发展、高品质生活,促进国家治理体系和治理能力现代化,肯定需要久久为功,持续发力。 (中国旅游报记者 冯颖整理)

  对话:旅游规划要想在前做在前 
  中国旅游报记者:《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台,对各个行业的相关规划提出了哪些新要求?旅游规划的功能地位、架构体系等,应做出哪些调整?
  沈迟:根据《若干意见》,国土空间规划统筹所有空间规划,是空间规划的顶层设计,专项规划都要与其相一致。或者说,专项规划适宜空间的内容,都需纳入这个空间规划。但是国土空间规划不能代替专项规划,所以各行业的规划、包括旅游规划,还是要有。
  旅游规划在规划体系里属于专项规划。旅游规划有自己的特点,既有计划性,也有市场性;既有空间,也有项目、投资等,自成系统。旅游规划中的旅游业发展目标、定位、策划等,是要落实在空间上的,这时候,这个旅游规划,就一定要纳入空间规划系列之中。《若干意见》的出台,意味着整体国土空间的重塑,因此对旅游规划提出了更高要求,旅游规划中凡是涉及空间管制、管理的地方,一定要与空间规划相协调、相一致。也就是说,旅游专项规划,应在区域主导功能划分时,主动对接、推动国土空间规划。
  空间规划有一些核心的、技术性的内容,比如会划“三区三线”等,旅游规划需要重点研究如何结合。旅游规划最常出现的困难或问题是,在风景名胜区、自然保护区开发旅游时,所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分,但有时是深入腹地的,这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了,其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时,才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这个时候,旅游部门就要通过旅游规划讲清楚旅游的线路、场所等,虽然深入腹地,但对生态环境并没有造成过多干扰或影响,已经采取了足够的保护措施等,这样这个旅游规划才能立得住。这是很重要的一条。
  中国旅游报记者:您的意思是说,旅游规划最好先于空间规划制定出来?
  沈迟:不好说哪个规划制定在前、哪个规划制定在后,但旅游规划如果提前做,能够掌握主动,或者说能够给其他规划更好的、前置的可能。《若干意见》出台后,全国的国土空间规划已经开始着手编制,国家级规划制定的各项指标和管控边界,要逐步落实到省级和市县一级的规划中。在此过程中,空间规划在统筹各类规划、比如旅游规划时,会对比出哪些违反了空间规划的要求,其中哪些是原则性的违反,哪些是有弹性的、还可以协调解决的违反。这就是规划的衔接。其他规划不可能系统地研究旅游规划的目标、要求等,需要旅游行业自己想清楚、说明白。如果旅游规划没有做在前,那么空间规划做完后,该划的线、该划的区域都划完了,再衔接就比较麻烦了;如果旅游规划做在前,在做空间规划时,就会了解到,原来旅游规划还有这些要求,在出现冲突时,就按照处理冲突的基本原则处理,如果不是原则性冲突,那双方协调解决。
  当然,在制定空间规划过程中,要吸纳原有的城市规划、土地利用规划中的相关内容,但呈现出来的肯定是一个全新的规划。在此过程中,如果之前已经制定过旅游规划,叠加时就可以看出供需矛盾、空间资源配置的需求和效率等。如果空间规划判断某一个专项规划是符合要求和规定的,那么专项规划就一定是符合的,不会再出现不一致的情况。
  我们所说的“多规合一”,不是多个规划加在一起,哪里出现矛盾或冲突了就调解一下,重叠的部分各个部门协调、空白的部分填满、然后再拼起来,不是这样的,而是整个地域进行“双评价”、划“三区三线”。在这个基础上,既有规划还要一层一层叠加,比如旅游规划、区域交通系统、区域内的能源、环保等其他规划,然后再看矛盾冲突是什么。
  以前规划打架很多,各个部门从自身出发,在规划中提出各种要求,都有各自的道理。但是现在要改变,规划不再是部门的规划,而是统筹的规划。所有的部门的、局部的规划,都要服从整体。过去最大的问题就是规划不一致,比如某一个项目,根据某一项规划是合法的,就开建了,结果根据另一项规划是不合法的。以后不允许出现这种情况。
  中国旅游报记者:《若干意见》出台之后,自然资源部牵头,又出台了许多“新政”,比如8月26日,全国人大审议通过《土地管理法》修正案,明年1月1日起施行。其后不久,自然资源部又下发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》,这些是不是一脉相承、相互关联的?
  沈迟:《土地管理法》修正案审议通过,“多证合一、多审合一”改革,以及我们一直在说的《若干意见》出台,这些之间都是有关联的。《土地管理法》修正案里面,实际上还留了很多伏笔。将来,城乡总体规划、土地利用规划等就都没有了,空间规划将真正地一统江湖。
  自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革:一是改革规划许可和用地审批,推进“多审合一、多证合一”,这主要是面向企业和群众;二是改革国土空间规划审查报批制度,这主要是面向地方政府。
  根据这些改革,中央在保留核心审批内容,以及加强规划实施管理和监控的同时,在规划编制和审批上,会给地方下放更大的自主权,地方在重大项目引进、产业布局和招商引资等方面,可能会有更灵活安排和布局的可能。
  按照当前的思路,未来在具体指标的运用上,地方将有更大的规划自主权。比如工矿城市,在对相关产业、工矿用地进行生态修复或是复垦后,是否可以经过省一级同意,自主在规划中相应置换增加建设用地指标,类似的事权可能下放。
  在旅游规划中,土地利用方面困难很大,旅游项目用地性质不明确性,旅游项目落地存在很大困难。旅游规划在国土资源方面的话语权不够,导致旅游项目投资在具体实践当中存在很大的不确定性。将来,在投资特别是用地和规划的审批上面,最终要走向规划许可的路子上去,大幅减少用地规划的审批事项,当然这要结合法律修改和规划的科学性进一步增强。
  一直以来,旅游规划主要以2003年颁布的《旅游规划通则》为指导依据进行编制,而在国土空间规划主导的新规划发展形势下,在文旅融合发展中,在全域旅游、乡村振兴、旅游扶贫的全新发展环境里,《旅游规划通则》理应进行升级,做出相应的调整或修订。不仅是旅游行业,其他行业也是一样。只要涉及与国土空间规划有矛盾的地方,都要修订。目前,国土空间规划立法正在提速,但时间表还不好说,但这个法律一定会有。相应的部门法规或规章,等一等再做调整也可以。
  我认为,在国土空间规划体系总体框架的指导下,现在就要对旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究,努力构建一个科学、完善、适用的旅游专项规划全新框架,以提高旅游规划的整体水平。(中国旅游报记者 冯颖)
  来源:中国旅游报

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